破除改革顽疾 共享改革成果
——关于推进我市“最多跑一次”改革的调研与思考
□ 文／朱 欢
自省委、省政府作出“最多跑一次”改革决策部署以来，我市紧扣“审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众和企业获得感最强”的目标，以群众获得感和满意感为导向，探索实施一系列创新举措，打通服务群众最后“一纳米”，取得了明显成效。在2017年全省市县政务环境评估中，我市“最多跑一次”改革实现率达90.5%，位列全省第六、杭州市第一。但随着“最多跑一次”改革进入攻坚期，同时大家的要求、期盼不断提高，改革推进过程中暴露出一些短板，亟待进一步深化解决。
总体情况
1. 整合窗口，资源更加集成化。一是建立投资项目一站式服务中心。实行前台受理专区负责收件、咨询、网上申报、现场指导和后台11个相关部门审批专员事项审批的模式，对于疑难杂症，通过进驻部门协调会方式及时解决。同时，派驻专职代办员推行项目代办VIP服务，实现投资项目一窗受理、内部流转、在线审批、一窗出件。二是搭建综合受理服务区。共设两个综合受理服务区，其中A区包括住建、安监、交通、城管、林业、农业、旅商、民政、环保、国土、卫计等业务；B区包括商事登记、社保、便民服务等业务。引入“一窗受理”平台系统，为从专科受理向全科受理的转变打下坚实基础。三是完善综合服务区。按照“一件事”标准精简不动产登记环节，建立7个平行综合受理窗口，实现“四个一”（一套资料、一个平台、一个流程、一套人马），单项业务1小时办结。扩容公安综合服务区业务，新增驾驶证、行驶证补换等交警类业务。升级税务综合服务区，打通国地税业务，完成国地税业务“一厅通办”，实现取一个号、办全部业务。
2. 创新举措，办事更加便捷化。一是推行“标准地+承诺制”改革。在去年企业投资项目承诺制改革的基础上，按照“标准地明确区块标准、承诺制细化项目标准、过程中强化监管责任、验收时践诺对标”的原则，出台《建德市企业投资项目“标准地+承诺制”改革实施方案（试行）》，推行“标准地+承诺制”改革试点。目前，完成乾潭镇和高铁新区22个项目“承诺制”签订工作，其中高铁新区共有5宗土地挂牌实现“标准地”出让。二是推行“局长坐班”服务。去年8月以来，建立“局长坐班”工作制度，窗口单位负责人与办事对象“零距离、面对面”交流服务，更加及时准确发现审批服务的薄弱环节，破解群众办事堵点难点问题。截至目前，局长坐班725人次，接待企业和群众1267人次，受理各类办件970件，解决审批疑难问题642个。今年5月，升级推出“市长坐班”，形成市领导带头助力改革的浓厚氛围。三是推行“兜底办”专窗服务。扩大跑改服务外延，在杭州地区首创“兜底服务”机制，即成立“兜底办”专窗，主要受理因历史遗留问题、审批资料缺件，但又合法合理合情的事项和涉及多部门政策不一致等原因导致无法办理的复杂事项，以及需帮助协调解决的急事难事。自“兜底办”专窗成立以来，共受理疑难审批件10件，办结8件，广受群众和企业的好评。
3. 以民为本，服务更加人性化。一是办事有接送。推出“最多跑一次”免费直通车，贯穿整个主城区，解决群众办事交通不便问题。车上放置办事指南，车载电视播放审批事项清单，并安排专职班车引导员为群众答疑解惑。二是亲民有举措。从窗口环境卫生、物品摆放、服务规范等细节入手，完善政务大厅设施配套，如设置茶水自助区、提供免费复印服务等，为群众营造舒适、亲民、温馨的办事环境，提供五星级政务服务体验。三是服务有标准。实行“2211”标准（即两次礼貌用语、两次起立、一个微笑和一次评价）的内部管理制度，全面开展“微笑服务”专项活动，进一步提升办事软环境。开通全省唯一的“最多跑一次”电话回访中心，安排专职人员进行窗口办件服务质量回访，群众满意率达99.96%。
当前改革中存在的主要问题
“最多跑一次”改革实施一年多来，办事群众切身体会到改革带来的实实在在成效，但随着改革持续深化，“最多跑一次”升级为“就近跑一次”“一次不用跑”，在推进改革的过程中，一些短板问题也逐渐显现。
1. 政务服务网与“最多跑一次”改革需求不相适应。一是条块分割仍然普遍。一方面，各审批部门大多有自身垂直审批系统，部门间数据在横向上并未形成互通，数据壁垒尚未打破。多网络之间仍存在数据共享不充分和业务流程衔接不畅的现象，部分业务系统也存在仅注重利用系统外部数据资源，并因涉密或业务程序等原因而未能将自身数据资源和业务借口的对外开放共享。另一方面，政务服务网在省市县未实现互联互通，且有些部门内部都有多套系统，数据信息无论是纵向还是横向流转都存在较大阻力。同时由于多个互不联通系统的存在，数据信息在不同系统间需“二次录入”。二是系统开发标准不一。省政务服务网、“一窗受理”平台等网络系统开发主体互不兼容，且各部门的录入信息如登记主体、登记代码等也不一致，给信息共享造成困难。比如由软件公司开发的“一窗受理”平台存在办事指南与省政务服务网数据不连接、系统使用后不具备办件适时监管功能等问题。三是线上操作不够便利。政务服务网未能从群众方便、快捷获取公共服务角度进行规划设计，对于年纪稍大、文化程度不高的群众来说，操作过于复杂，系统响应过慢，导致群众接受度不高，影响了办事效率。
2. 现行审批体制与“最多跑一次”改革存在脱节现象。一是法律法规滞后。部分法律法规、部门规章及相关规定滞后，与现行改革不匹配，审批事项存在互为前置的问题仍然存在。比如企业不动产登记，需提供宗地图，但是如果企业土地现状中存在未办理房产登记的竣工建筑物，基于“三改一拆”、消防安全等政策标准不统一，有关部门在实际工作中很难把握相关尺度标准，导致企业无法实现不动产重新登记，影响企业再次融资或权属变更。最终，企业和项目业主往往只能依靠协调方式解决问题，影响了审批效率。二是审批权限制约。在审批事项权限下放方面，有的下放不彻底，未能属地管理，造成县市级政府审批链断层；有的事项审批权限下放层级不一致，群众和企业办事还是需要在不同层级的部门间往返跑。以投资项目审批为例，涉及部门、中介、事项繁多，虽然通过建立投资项目一站式服务中心等多项改革举措，其流程大为缩短，仍很难实现“最多跑一次”，作为县市级层面来说，行业监管与中介服务存在脱节，企业业主对中介机构的选择与制约力量不足，乡镇和企业只能依靠“代办制”补充“最多跑一次”，把“企业跑”变为“代办员跑”，在形式上提高企业和项目业主审批的便捷度，实质上难以有效推进这项改革。三是事后监管不足。在行政审批制度改革不断深化中，“重审批、轻监管”和“重管理、轻服务”的情况已发生根本性转变，但“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的传统模式难以根本性实现行政审批与事后监管相分离，尤其是个别部门仍存在以审批代替监管，无法对市场主体违约情况进行及时“纠偏”，方法手段偏软偏轻，市场诚信建设任重道远。
3. 我市政务大厅场地与“最多跑一次”改革要求尚有差距。一是场地面积限制事项进驻。目前，市行政服务中心已进驻部门单位31个，依申请事项668项，进驻率为92.13%，与省、杭州市的除列入《不宜进驻行政服务中心办事事项目录》外的其他各类政务服务事项都要进驻行政服务中心的要求还有一定差距。二是窗口装修设计滞后。现有大厅场地装修并非按照“受办分离”模式考虑，对我市推进“全科无差别受理”改革不利。目前，虽对窗口布局按照区域进行了较大调整，但只能基本符合省、杭州市的考核要求。三是政务办事大厅面积偏小。我市行政服务中心于2016年3月搬迁至洋安新大楼，大楼整体办公面积虽有11460平方米，但一楼、二楼大厅窗口场地面积仅为5000余平方米，与周边区县（市）相比，差距较大。
对策建议
当前“最多跑一次”改革已进入关键深水区，必须坚持以问题、需求和效果为导向，在顶层设计上加足马力，为改革纵深推进再加把劲，努力实现群众获得感“四个一点”目标，即“办事快一点、态度好一点、环境舒适一点、办完开心一点”。
1. 统一标准体系，加快推进数据互融互通
一是强化顶层设计。在行政审批各相关系统平台的开发中，建议由上级跑改部门牵头，自上而下统一“最多跑一次”改革的标准体系，按照“最多跑一次”和“一件事”要求，对各系统开发进行总体设计，明确“最多跑一次”的事项标准，确保上下标准统一一致。强化系统平台开发成果运用，规范开发主体企业市场行为，变各地被动接受为主动融入，形成各地区、各部门统筹推进改革合力。
二是强化信息共享。加强电子政务建设，坚持对打破思想壁垒和技术障碍双管齐下，建立健全顶层数据共享机制，在信息数据共享上为“最多跑一次”改革保驾护航。整合政府各部门现有信息平台，建立综合数据信息资源库，扫清信息条块分割制度障碍，实现跨部门、跨层级、跨地区的信息共享、材料共享和结果共享。加快推进电子证照、电子签章、电子公文等技术在行政审批服务中的应用，以电子化运作取代纸质化操作，达到大幅缩减群众办事材料的目的。
三是强化系统对接。打破条块分割行政管理体制机制的约束，加快推进各级政府部门信息与省政务服务网数据接口改造，实现部门数据与省政务服务网的无缝对接，避免“二次录入”带来的行政成本浪费。推动实体办事大厅与网络办事大厅的融合发展，通过智慧政务应用，以数据“多跑路”换取群众“少跑腿”，进一步扩大“最多跑一次”改革红利覆盖面。
2. 破除体制障碍，加快推进审批提质增效
一是健全改革制度支撑体系。各涉审部门对各自办事事项所涉及地方法规（规章）进行系统梳理，对实践中发现的法律法规及规章制度滞后问题及时与上级跑改部门进行沟通反馈，破解行政法规对“最多跑一次”改革的瓶颈约束，确保在依法行政的前提下全面推进“最多跑一次”改革向纵深方向推进，将“最多跑一次”改革进行到底。
二是规范审批权力运行机制。进一步规范审批权限下放，强化改革配套，增强基层发展活力、动力和能力。以创建省级信用市为载体，探索建立统一、公开的信息平台，以正向激励和反向惩罚相结合的方式，倒逼市场主体实现行为自律。开展行政审批局改革试点，实现行政审批与事后监管相分离，构建市场主体自治、行业自律、社会监督和政府监管的公共治理体系。健全改革激励机制和容错纠错机制，促使各审批相关部门在实践探索和纠错过程中，最大限度地激发改革激情，释放改革活力。
三是强化业务部门纵向指导。加强与省、杭州市业务主管部门的对接联系，加快推进服务流程优化。自上而下规范审批服务标准，整合省市各部门资源、流程再造、并联办理，加快建立“一个部门牵头、多个部门协作”工作机制，建立覆盖全面、科学有效的“最多跑一次”服务标准体系。打好部门政策组合拳，强化对基层部门业务指导，提高县市级业务负责人综合问题处理能力，提高改革的规范化、制度化水平，实现改革全面持续深化目标。
3. 强化改革支撑，加快推进两率同步提升
一是加强硬件保障。加强政务平台建设，着眼长远，超前规划，切实提高规划的前瞻性和科学性，真正建设涵盖所有办事事项的政务大厅，让群众进一个门，跑一次腿，就可以办好所有事。加强“一窗受理”平台和“杭州办事服务APP”建设，加快推进综合自助服务机进乡镇（街道）、村（社区）便民服务网点进度，形成线上线下有机联动，提高群众办事便利度。充分发挥统一咨询投诉举报平台作用，加快网上在线咨询平台建设，提升群众咨询准确性。
二是加强组织保障。充分发挥“最多跑一次”改革的牵引作用，推动政府职能转变，撬动改革全面深化，不断提高改革的系统性、整体性、协同性，让群众实实在在地增加获得感、提高满意度。市级领导切实担负起各领域改革的领衔职责，勇于担当，率先垂范，加大对改革的指导力度，促进体制机制创新。各部门主要领导作为第一责任人，要切实加强组织领导，做到改革工作亲自部署、重要方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督察，加快推动改革落地。
三是加强服务保障。强化人员配备，提升窗口服务质量，实行编内人员到前台服务，确保窗口人员中在编人员不低于50%。强化教育培训，以“微笑服务”和“2211”为主导，全面推进窗口服务规范化建设。强化改革正面典型宣传引导，继续加大改革宣传力度，进一步凝聚改革共识、营造改革氛围。强化督查考核，坚持问题导向，提高窗口办件服务质量电话回访覆盖面，倒逼整改补齐短板。
（作者系建德市委副书记、市长）
